2011年8月31日，北京，菲律宾总统阿基诺三世访华。（资料图）

回顾这些年的中菲关系，很多人都有这样一个感受：2010年阿基诺三世上台以后，菲律宾的对华政策发生了明显的逆转。一个普遍的观点是，阿罗约执政时期是中菲关系的“黄金时期”，而阿基诺却奉行亲美反华政策，他甚至有将中国比作纳粹德国的离谱言论。

阿基诺为何如此反华？菲律宾的对华政策又为何变脸如翻书？我们需要为这些问题寻找一个答案。

然而，类似的问题似乎并不能激起多数中国人的好奇心。在街头巷尾随便拦住一个路人，只要他有偶尔听听新闻丶看看报纸的习惯，他可能都会十分肯定地给你一个答案：都是因为美国呗！如果你是在北京的出租车上，那么司机师傅可能还会熟练地使用到“美国重返亚太”这样颇为专业的术语。

事情真的是这样吗？我们是否可以把菲律宾对华政策的突变全部归咎于美国？很多证据显示，真相似乎要更复杂一些。

首先，就在南海问题上对抗中国而言，阿基诺政府表现得比美国更为积极。美菲的政策分歧在2012年4月底举行的美菲“2+2”部长会谈上暴露无遗，阿基诺三世政府不遗余力地推动美国在中菲南海冲突上对菲做出明确承诺，但希拉里却明确表示，美国不愿意卷入领土争端。的确，美国援助的增加强化了菲律宾的军事能力，但这样的政策分歧从一个侧面揭示了菲律宾外交政策的“能动性”，揭示了阿基诺政府推行对华强硬政策的主观意愿。此后，阿基诺政府就南海问题发起国际仲裁，在菲律宾人看来，这是在美国无法提供充足军事支持的情况下，菲律宾所选择的应对之策。可见，菲律宾虽小，但它并不被动，也不是大国博弈中被放在台面上的抵押品。

此外，如果对中菲关系进行仔细梳理，可以发现这样一个事实，两国关系波动实际出现在美国宣布“重返亚太”之前。2011年10月，希拉里在《外交政策》杂志上发表了题为《美国的太平洋世纪》的文章，这被认为是美国“重返亚太”的开端，而中菲关系在2007年下半年开始就多多少少地出现了问题，由阿罗约主持签订定一系列中菲合作项目在菲律宾国内遭到非议，并先后搁浅，双边关系出现明显降温。这也说明，菲律宾的对华政策并非美国亚太政策的简单折射。阿罗约对中国的友好，与阿基诺对中国的不友好，都有着深刻的国内政治原因。

从中国的角度出发，阿罗约是位对华友好的总统，她将中菲关系提升到了历史的新高度。不完全统计显示，仅在2001年至2009年期间，她出访中国多达15次；2001年到2007年期间，她主持签订的中菲双边协议达到65个。

然而，菲律宾学者对阿罗约及其对中菲关系的影响却有着截然不同的评价，有学者甚至说，对中国而言，阿罗约简直就是“死神之吻”，她对中菲关系造成的负面影响至今仍在，且仍将影响今后的中菲关系。

为什么菲律宾学者会得出这样的结论？这一切都与阿罗约的贪腐丑闻有着莫大关系。尽管阿罗约在国际舞台上非常活跃，但在菲律宾国内，她却面临着严重的合法性危机，其各种丑闻被曝光的频率令人咋舌。

仅以2005年为例，当年5月，“第一先生”米格尔阿罗约和阿罗约长子胡安米奇被曝出为菲律宾最大的非法赌博业提供庇护；6月，阿罗约被曝干预菲律宾选举，涉嫌选举舞弊，这直接导致了大规模的民众示威游行和数名关键内阁成员的辞职；9月，阿罗约又被指责挪用本应发放给菲律宾农民的化肥基金，将基金用于竞选活动。可以说，阿罗约积极同中国开展合作丶为菲律宾谋求经济机会，在很大程度上是为了弥补自身在国内政治上的失分。

然而， 随着阿罗约各种丑闻的不断发酵，她主持签订的一系列中菲合作项目也受到了牵连。2008年初，《远东经济评论》刊登了一篇题为《菲律宾在南海的拙劣行径》的文章，文章将矛头指向了中丶菲丶越三国于2005年签订的《三方联合海洋地震工作协议》。根据协议，三国国家石油公司将联手收集南海协议区内的地震数据，并表达了三方联合考察石油资源储量的意愿。文章批评三方协议缺乏透明性，并指出“菲律宾同意进行联合考察的区域包括中国和越南没有提出声索的丶菲律宾合法拥有的大陆架”，称“一些人会说这是对菲律宾的出卖。”该文章一经刊出便在菲律宾引起了轰动。菲律宾国内反对派很快将中菲南海合作与阿罗约政府的腐败联系在一起。

批评者认为，阿罗约以出卖国家主权的方式，换取来自中国的贷款以及在其他一些商业合作项目上的支持。有人甚至怀疑，阿罗约本人及其亲信在这些合作项目中有经济利益并收受贿赂。在不利的国内舆论背景下，三方协议在2008年到期后没有得到续约。

2008年可以说是中菲关系出现转折的关键一年，中菲在南海问题上的合作正是在这一年遭到了“污名化”。2008年以前，南海问题并未成为菲律宾民族主义集中爆发的议题。美国兰德公司在其2008年发布的一份报告也曾指出，中国很少作为一个议题出现在菲律宾政治中，菲律宾人的民族主义更多的是针对美国，对华政策制定更多地受精英政治而不是大众政治的影响。但是，在同菲政府腐败的问题扯上联系后，南海问题便引起了菲律宾民众的高度关注。

2010年菲律宾大选，阿基诺三世打出了“没有腐败，就没有贫困”的竞选口号，体现了他对民意的准确拿捏。奉行强硬的南海政策，即有利于阿基诺政府从美国处争取更多的军事援助，又可以助其在菲律宾民众面前树立“清廉丶坚决捍卫民族利益”的形象。同时，阿基诺还借力国内民众的民族主义情绪和对腐败的憎恶，大力清洗阿罗约的政治势力，可谓是一举多得。

理解了阿罗约对华友好以及阿基诺对华不友好的菲律宾国内政治原因，我们也应该看到这样一个令人挠头的现象：在我们看来通情达理丶愿意发展和平友好关系的领导人，可能并不一定受到自己国家民众的欢迎；相反，一些国际舞台上的麻烦制造者，却可能在国内有着良好的群众基础。

不仅是中国，很多大国的外交工作都面临这样的问题。在这种情况下，一味批评某位外国领导人，甚至将其外交政策与该领导人个人的道德水平挂钩，不仅不能缓和双边关系，反而可能会帮助他提高国内声望。

谈到菲律宾外交政策的制定时，一些菲律宾学者会说“总统可以改变一切”。的确，菲律宾的政治制度决定了，在很多外交议题上，总统本人可以给外交政策的形成带来至关重要的影响。但我们是否可以就此期待，阿基诺的继任者将扭转菲律宾的对华政策呢？

事实并不尽然。受阿罗约丑闻所累，中菲南海合作已经在菲律宾社会遭遇“污名化”，阿基诺则进一步将对华政策“政治化”，这使得菲律宾媒体和民众对对华政策的关注度空前提高。这也决定了，菲律宾对华政策的制定变得更加复杂，不再是一个由精英决策的过程，而将越来越多地受到来自大众的影响。

下一任菲律宾总统很可能采取一些缓和双边政策的措施，但要消化菲民众对中菲南海合作的负面印象，恐怕还需要一段较长的时间。

（作者是外交学院国际关系研究所讲师，本次赴菲调研受北京社科基金研究基地项目支持。）

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